Skerðingar ellilífeyris

„Í heild er kerfið erfitt fyrir aldraða. Segja má að það tvöfalda kerfi Ríkisskattstjóra og Tryggingastofnunar með öllum sínum skattskilum og álagningum, hvort sem um tvísköttun er að ræða eða ekki, mæti ekki meðalhófsreglu í framgöngu hins opinbera gagnvart öldruðum.“ Þetta skrifar dr. Haukur Arnþórsson stjórnsýslufræðingur meðal annars í grein sem hann vann að beiðni stjórnar Sambands stjórnendafélaga – STF og birt er í riti á vegum þess.Samband stjórnendafélaga er hagsmunasamtök verk- og stjórnenda sem fer með samningsrétt fyrir 11 aðildarfélaga. STF rekur þriðja öflugasta sjúkrasjóð landsins og markmið hans er að greiða bætur til verk- og stjórnenda í veikinda og slysatilfellum og býður sjóðurinn félagsmönnum í mörgum tilfellum meiri réttindi, en sambærilegir sjóðir annarra félaga.Þegar litið er á lög og lagabreytingar um almannatryggingar frá árinu 1946, þegar ný heildarlög voru sett og kerfið var fullmótað, kemur í ljós að alvarlegar skerðingar ellilífeyris vegna tekna hófust ekki fyrr en 1974 og stóðu til 1993, en þær voru engar á árunum 1971-1974 og 1993-1998. Það er líka ljóst að stjórnmálamenn vildu og reyndu að hlífa greiðslum frá lífeyrisjóðum við skerðingum allt fram til 1998 þegar núverandi skerðingakerfi var komið á. Skerðingakerfið frá 1998 beindist óhjákvæmilega að tekjum frá almenna lífeyrissjóðakerfinu og stendur það kerfi enn.

Sögulegt yfirlit

Kerfið 1946-1956. Á fimmta áratugnum virðast ekki aðrir en ríkisstarfsmenn hafa átt lífeyrisréttindi og nutu þeir ekki ellilífeyris frá almannatryggingakerfinu nema ef eftirlaunagreiðslur þeirra náðu ekki upphæð ellilífeyris almannatrygginga, þá fengu þeir mismuninn sem ellilífeyri.Næstu heildarlög um almannatryggingar voru sett 1956 og giltu til 1971. Á þessu tímabili voru ýmsir sérsjóðir teknir til starfa bæði hjá fyrirtækjum og starfsgreinafélögum. Við því var brugðist með háum frítekjumörkum sem náðu til allra sem höfðu réttindi í þessum sjóðum. Þessi frítekjumörk voru á verðlagi ársins 2017 um 150 þús. kr. fyrir einstaklinga, um 300 þús. kr. fyrir hjón og um 450 þús. kr. fyrir hjón ef annað þeirra vann úti. Skerðingar af hærri tekjum voru hins vegar 60%. Hér endurspeglast sú hugsun að lífeyrisþegar njóti að verulegu leyti sparnaðar síns í lífeyrissjóðum. Á þessu tímabili voru frítekjumörk raunar svo há að hinn almenni launamaður vissi ekki af skerðingum. Hann átti ekki lífeyrisréttindi lengi framan af og því fengu allir sem ekki tilheyrðu forrréttindahópum sérsjóðanna sömu upphæðina frá ríkinu. Jafnvel forréttindahóparnir vissu ekki af skerðingunum því lífeyrisréttindi þeirra náðu sjaldan hinum háu frítekjumörkum.Frá 1971-1974 giltu engar skerðingar samkvæmt nýjum heildarlögum sem Eggert G. Þorsteinsson innleiddi á vegum viðreisnarstjórnarinnar. Eftirlaunaþegum sem höfðu tekjur undir ákveðnu tekjumarki var greidd viðbót þannig að þeir næðu því marki og stóð það ákvæði um langt árabil. Að sumu leyti var það forvitnilegt kerfi því það hefur ákveðin líkindi með hugmyndum um endurgreiddan ónýttan persónuafslátt. Skerðingar komu inn að nýju í slæmu árferði 1974 (tvær gengisfellingar). Þá voru þær 50% og frítekjumark virðist hafa verið ekkert. Þær urðu 45% 1984 og frítekjumark varð þá nálægt 24 þús. á verðlagi ársins 2017.Með nýjum heildarlögum 1993 sem sett voru af ríkisstjórn Sjálfstæðisflokksins og Alþýðuflokksins undir forystu Guðmundar Árna Stefánssonar voru skerðingar af lífeyrissjóðstekjum alveg felldar niður og stóð það til 1998. Með þessum lögum var mörkuð stefna gagnvart hinu almenna lífeyrissjóðskerfi og er fordæmi hennar mjög mikilvægt. Skerðingar af öðrum tekjum voru fyrst 25% og síðan 30%. Þetta kerfi var fellt og skerðingar af öllum tekjum voru settar á 1998 af ríkisstjórn Sjálfstæðisflokks og Framsóknarflokks undir stjórn Ingibjargar Pálmadóttur og hafa gilt síðan. Skerðingarhlutfallið hefur verið frá 45%-67%. Virðist frítekjumark hafa verið nálægt 50 þús. kr. frá 1998-2008 en þá varð það 100 þús. kr. Minni háttar breytingar voru gerðar á kerfinu í framhaldinu.En árið 2016 kom Eygló Harðardóttir á núverandi kerfi. Skerðingahlutfallið er 45% og frítekjumark 25 þús. kr. Þá féll grunnlífeyrir alveg niður og segja má með ákveðnum rétti að skerðingar hafi náð hámarki frá þeim tíma því þá komst tala þeirra aldraðra sem fá engar greiðslur frá Tryggingastofnun upp í 13.000. Frítekjumark af atvinnutekjum var svo hækkað í 100 þús. kr. um síðustu áramót, en ekki af greiðslum lífeyrissjóðanna.

Lífeyrissjóðirnir koma til sögunnar

Fyrir hinn almenna launamann má segja að allir aldraðir hafi notið sama ellilífeyris uns greiðslur almennu lífeyrissjóðakerfanna komu til, þó að teknu tilliti til þess hvenær taka ellilífeyris hófst, en hún gat hér áður fyrr hafist á aldursbilinu 67-72 ára og hækkuðu greiðslur lengst af um 5% fyrir hvert ár sem lífeyristaka dróst eftir að 67 ára aldri var náð. Þeir sem voru í hjónabandi fengu minna en einhleypir, lengst af 90%. Þá voru tvö verðlagssvæði til 1962 og fengu þeir sem bjuggu í dreifbýli eða í þéttbýli með innan við 2.000 íbúa lægri ellilífeyri en þéttbýlisbúar í stærri kaupstöðum.Uppbygging fullra lífeyrisréttinda tekur fjörutíu ár þannig að þeir fyrstu sem áttu full réttindi í almenna lífeyrissjóðakerfinu, en það var stofnað með lögum 1969, komust á eftirlaun á árinu 2009. Það má því segja að fram undir síðustu aldamót hafi flestir á almennum vinnumarkaði orðið fyrir litlum skerðingum, þrátt fyrir skerðingarákvæði frá 1974. Þetta fór að breytast í lok síðustu aldar. Guðmundur Árni Stefánsson tók skerðingar af lífeyrissjóðstekjunum 1993 þegar þær voru að verða íþyngjandi og er það afdráttarlaus yfirlýsing. En stærstu hópar aldraða urðu ekki verulega varir við skerðingar fyrr en með setningu skerðingalaganna 1998, sem ollu þá miklum vonbrigðum.

Greiðslur Tryggingastofnunar

Á árinu 1969 þegar lögin um almennu lífeyrissjóðina voru sett voru meðalgreiðslur Tryggingastofnunar sem nemur 119 þús. kr. uppfærðar með verðlagshækkunum launa til 2017, en á árinu 2017 voru meðalgreiðslur Tryggingastofnunar 129 þús. kr. Meðalellilífeyrir á árinu 1969 var um 17% af heildarlaunum fyrir fulla vinnu á vinnumarkaði, en 19% á árinu 2017. Greiðslur Tryggingastofnunar hafa því hækkað lítillega. En meðaltölin segja ekki allt.Skerðingarnar hafa þau áhrif að aðeins þeir fá fullar greiðslur sem hafa 25 þús. kr. á mánuði eða minna. Þannig eru greiðslurnar ekki almennt félagslegt kerfi á grundvelli samneyslu eins og tíðkast í nágrannaríkjunum. Síðan koma skerðingarnar af fullum þunga á þá sem eiga lítil eða meðalmikil réttindi í lífeyrissjóðum og er það sá hópur sem fer verst út úr þeim. Þær falla alveg niður við 534 þús. kr. markið sé miðað við sambúðarfólk sem eru meirihluti aldraðra og tekjuhærri eftirlaunaþegar njóta þeirra ekki.Rökstyðja má þá staðhæfingu að ríkið taki greiðslurnar af þeim sem hafa lagt fyrir í lífeyrissjóði og færi þær til svipað og Hrói höttur gerði, en greiði að meðaltali svipað til hvers og eins að jafnaði og áður. Skerðingar á lífeyri aldraðra spöruðu ríkinu um 44 milljarða í allt á árinu 2017 og þar af um 31 milljarða vegna lífeyristekna einvörðungu. Skerðingarnar nema um þriðjungi af öllum greiðslum lífeyrissjóðanna.Hér er óhjákvæmilegt að nefna að stjórnvöld mega útdeila bótum nokkurn veginn að eigin geðþótta, innan ramma stjórnarskrár og alþjóðlegra mannréttindaákvæða. Ríkið má einnig skipta um stefnu í hvaða máli sem er. Sá sem þetta ritar telur ekki að aldraðir eigi einhlíta lögvarða bótakröfu á ríkið vegna skerðinga sem urðu vegna tekna af réttindum sem aflað var á tímum skerðinga. Um réttindi sem keypt voru á árunum 1971-1974 og 1993-1998 og jafnvel fyrir 1971 gæti gilt annað.Það má þó hugsa sér að aldraðir eigi kröfur á ríkið á grundvelli tvísköttunar, meðalhófsreglu og réttmætisreglu. Þá gæti það verið samfélagslegt og pólitískt réttlætismál að endurnýja kerfi almannatrygginga og skilgreina hlutverk þeirra.

Réttmætar kröfur

Þegar rætt er um breytingar á skerðingum beinist athyglin fljótlega að fimm atriðum: a) frítekjumarkinu, b) skerðingahlutfallinu, c) grunnellilífeyri, d) mögulegri tvísköttun og e) uppbyggingu kerfisins í heild.Frítekjumarkið er í sögulegu samhengi mjög lágt. Það var um 109 þús. kr. fyrir breytinguna 1. janúar 2017 og hefur ekki komið fram réttmæt skýring á lækkuninni sem þá varð. Hér vegur það sjónarmið þungt að aldraðir hafa sjálfir sparað fyrir lífeyrissjóðsgreiðslunum, þær eru ekki launagreiðslur sem koma frá vinnuveitendunum að starfsaldri loknum. Því er eðlilegt að almenningur njóti sparnaðar síns. Frítekjumörk eins og voru á upphafsárum lífeyrissjóða, 1956-1971 eða um 150 þús. kr. kæmu vel til greina.Skerðingahlutfallið er hátt í sögulegu samhengi, það mætti gjarnan vera 25-30%. Þá verður að taka tillit til þess hvað það grípur inn í á lágum tekjum. Það er líka spurning af hvaða upphæð skerðingin er tekin. Hún hefur ekki alltaf náð til alls ellilífeyrisins, honum hefur á tímabilum verið skipt upp í fleiri þætti.Hér er vísað til grunnlífeyrisins sem allir nutu á ákveðnu tímabili og var um 40 þús. kr. fyrir breytinguna 1. janúar 2017, en þá var hann tekinn af. Krafa hins almenna launamanns um ellilífeyri eins og hann var þegar lífeyriskerfinu var komið á er um nálægt 120 þús. kr. grunnellilífeyri eins og þegar hefur komið fram.Líta má svo á að ríkið tvískatti lífeyristekjur annars vegar hjá Ríkisskattstjóra og hins vegar hjá Tryggingastofnun, raunar allar tekjur aldraðra. Þá er átt við að aldraðir greiða af þeim skatt í almenna skattkerfinu og síðan annan skatt í formi skerðinga. Heildarskattar og skerðingar fara upp í 81,9% sem þýðir að A sem hefur 100 þús. kr. hærri lífeyrissjóðstekjur en B, hefur á ákveðnu tekjubili 18.100 kr. meira í ráðstöfunartekjur en hann á mánuði. Skattheimta af þessu tagi sést ekki lengur í nágrannaríkjunum og hefur raunar aldrei sést. Það styður sjónarmið um tvísköttun að sömu skattstofnar eru tvínýttir, tekjuupplýsinga er aflað á tveimur stöðum, staðgreiðsla og ársuppgjör (álagning og endurreikningur greiðslna) eru gerð á tveimur stöðum og útdeiling inneignar og skuldar á nokkra komandi mánuði er gerð á tveimur stöðum.

Lokaorð

Í heild er kerfið erfitt fyrir aldraða. Segja má að það tvöfalda kerfi Ríkisskattstjóra og Tryggingastofnunar með öllum sínum skattskilum og álagningum, hvort sem um tvísköttun er að ræða eða ekki, mæti ekki meðalhófsreglu í framgöngu hins opinbera gagnvart öldruðum. Allar nauðsynlegar upplýsingar berast Ríkisskattstjóra mánaðarlega þannig að ríkisvaldið hefur þessar upplýsingar þá þegar við höndina og upplýsingaöflun Tryggingastofnunar er óþörf. Í ljósi þess að aldraðir geta haft skerta getu til samskipta við hið opinbera og til að annast fjármál sín, verður þessi upplýsingaöflun að teljast algerlega óviðunandi – og framganga ríkisins ekki samkvæmt meðalhófi. Þegar litið er á stóru myndina blasir við að tvíverknaður er í kerfinu, sem styður að brotin sé réttmætisregla eða sú regla að opinberar ákvarðanir byggi á málefnalegum, forsvaranlegum sjónarmiðum.Líka má nefna hitt að í þessum kerfum endurspeglast átök samfélagsins um skattheimtu og samneyslu. Annars vegar það norræna sjónarmið að skattar af lágum launum eigi að vera lágir og háir af háum launum (sem myndi taka hluta af ellilífeyri frá tekjuhæsta hluta aldraðra aftur í ríkissjóð) og samneysla sé meginregla þannig að allir fái jafnt – auk hliðarráðstafana fyrir þá sem þurfa sérstakan stuðning. Hins vegar það sjónarmið að skattkerfið sé flatt og er þá átt við að skatthlutfall sé jafnvel það sama fyrir alla, hátekjufólk greiði fyrir opinbera þjónustu, þar með talda heilbrigðisþjónustu, og samneyslan taki aðeins til fátækrahjálpar.Aldraðir eru líklegir til þess að vilja að jöfnunarhlutverki ríkisins sé sinnt í skattkerfinu og norrænum sjónarmiðum um samneyslu sé mætt, það er grundvöllur þess að allir njóti einhvers ellilífeyris frá almannatryggingum, en þeir vilja ekki að jöfnuðurinn sé í félagsmálapökkunum.